要知道雍正时期的密折人员数量之重远超前代，怎么说呢，据统计，在康熙朝有密奏者约百余人，而到了雍正朝，这短短的十三年中，密奏者数量达到了一千一百余名，算是惊人扩张了。
这是因为雍正扩大了提奏人的资格范围，具有奏密资格的官员官职大到内阁学士、布政使司，小到知府、同知。
奏折的内容千差万别，不胜分类，上至军国要事，下至身边琐事，无一不包。
雍正曾下旨说：“不特尔闽省事情，即别省吏治、戎政以至廷臣臧否，朕之一切举措或得或失，但有听闻，不必待访的确，先即密奏以闻”。
雍正把密折人员作为自己的耳目，把触角延伸到全国各处，皇帝特许的下级官员可以通过密折直接向皇帝弹劾上级长官，使各级官员彼此监督，上下牵制，使各级官员都处于自己的掌控之下，中央集权达到极致。
当然，之所以如此，也是有所经济背景的，像是在当时，举行了很多的改革，例如耗羡归公。
所谓的耗羡归公是指地方官征收钱税时，以耗损为由，多徵钱银，清雍正间通过定火耗以增加各级地方官薪给的重要措施。
而清承明旧制，官吏俸禄较低，官至极品俸银不过 180两、禄米 180 斛，而七品知县年俸仅45 两，州县官员不能借以维持生活，于是有所谓耗“耗羡”，是指正税之外无定例可循的附加税，上级官吏也是默许州县官在收税时加征银两。
雍正二年正式实施耗羡归公，这项政策最早在山西推行，雍正二年七月，正式推广至全国，将明朝时期以降的“耗羡”附加税改制为法定正税，并规定以制度养廉银，起到遏制地方官吏任意摊派行为。
雍正二年（1724）下旨实行耗羡归公，同时规定各省文职官员在俸银之外，增给养廉银，这样保证了底层官吏的生活费用。
各省根据本省实际情况，把每两地丁银明加火耗规定为数分至 1 钱分银不等。
耗羡归公后，作为政府正常税收，统一征收，存留藩库，然后根据实际情况酌情给本省文职官员作为俸禄。
这一改革措施集中了征税权，增加了财政收入，减轻了人民的税务负担，增加了官吏的俸禄，对整顿吏治，净化官场，减少贪污起到了积极作用。
还有就是摊丁入亩，雍正帝实行摊丁入亩，将历代相沿的赋税征收并入田赋征收，这是一种新的征税制度，也是雍正帝在经济上的一次重大改革。
摊丁入亩废除人头税，只按地亩数进行征税，将各省人丁数订为常数，把丁税数额均摊到粮税，以后新增的人口数不再计税。
摊丁入亩的实行，简化了征税流程，自耕农得以生存，使底层劳动者摆脱了永远戴在自己身上的丁役枷锁，人身自由得到解脱，提高了农民的生产积极性，同时客观上促进了人口的迁移，使社会经济活动流动起来。
以及整顿国库，要知道康熙晚年由于采取“仁政”，各级官员侵占国家钱粮现象十分严重，据统计，只江苏一省，最高拖欠国库粮钱时达881万两，而康熙时期对亏空钱粮负责的官员处罚力度颇轻，对官员的违法活动不具有拘束力，加重了盗取国库钱粮的行为，各级官员挪用公款、侵吞国家财产等违法活动日益猖獗，这加重了人民的负担，使国家财政犹如空中楼阁，岌岌可危。
到雍正执政后，警告官僚“尔等若仍如康熙年之奉行，恐朕未必能如先帝之宽仁容恕也”，后着手派人清查国库，制定相应政策打击各级官员侵吞国家财产行为。
据《清世宗实录》记载，雍正在向各省负责钱粮的官员下旨时言：“各省库项亏空，动盈千万，是侵是挪总无完补，耗蠹公帑，视为泛常，尤为不法，宜严革前弊，永杜侵挪”，并且成立由其十三弟怡亲王允祥负责的“会考府”，专门审核钱粮奏请，对发现官员有侵占国库钱粮非法行为进行严厉处罚。
处罚手段也较康熙时期严厉的多，一旦发现有亏空钱粮官员，首先一律革职，然后追究上级官府责任，并令其限期弥补、追回欠款。
像是雍正二年八月，雍正令刑部制定更加严厉的处罚办法，明确处罚标准，规定如有官吏挪用银一万粮以上至两万两者，发配充军，两万两以上者，处斩，如在限期内追回，可免死罪。
在有效的高压政策之下，中央部门及各省侵吞国库现象日益减少，把康熙晚年各省欠款追缴基本完毕。
此项处罚政策一直贯穿雍正朝，据统计，雍正末年，追缴赃银储存在“封椿库”的可供 20 余年之用。
整顿国库，改变了官场风气，清理了多年的官场积弊，同时也减轻了人民负担，积累了财政收入，再清理亏空过程中，也进一步加强了中央集权，稳定了雍正的执政地位。
除了这些外，还有人才储备。
众所周知，国家的兴盛取决于对人才的使用和培养，雍正即位之后，急需一只高素质的官吏队伍，反复强调“治天下惟以用人为本，其余皆枝叶事耳”。
他把用人作为行政的要务，在对人才的选择和使用上有自己独特的见解。
他认为官吏首先要有才能，“即府县等员官阶尚远者，果有真知灼见，信其可任封疆大吏，亦准列于荐牍之内”。
也就是根据才能来安排官职，鼓励官者举荐人才，保证才尽其能。
其次要廉洁，俗话说：“能吏寻常见，公廉第一难”，雍正同样认为：“操守清廉乃居官之本。故凡居官者，必当端其操守以为根本，乃可勉为良吏”。
他也时常提醒大吏要为政清廉，“至督抚身为大吏，尤宜廉洁率属，倘有抚同苛刻致扰民生者，一经查出决不姑贷”。
此外，雍正更是十分看重官吏的开拓精神 ，要求官吏要统揽全局，目光远大，他评价巡抚一职时曾说：“用人虽不求备，惟至督抚须全才，万不有所贻误，若无包罗通省之襟怀，统驭群僚之器量，即为不称厥职”。
也正是由于雍正的人才观，为改革储备了一批能吏，为推行改革打下坚实的人力基础。
作为改土归流的实施者鄂尔泰，正是被雍正的慧眼所选中，才成就了改土归流这一历史性改革。
鄂尔泰，西林觉罗氏，是满洲镶蓝旗人，自幼攻读四书五经，能文善武，十六岁时应童子试，次年中秀才，十九岁补廪膳生，二十岁中举，进入仕途。
但是他的仕途并不顺畅，三十七岁时，才出任内务府员外郎，其才能一直未被康熙帝所发现，四十二岁时作诗感叹到：“揽镜人将老，开门草未生”，觉得自己的仕途可能也就到此为止了。
但是鄂尔泰绝非等闲之辈，他刚正不阿，原则性强。
当康熙晚年各派系争夺皇储时，时为雍亲王的胤祯欲拉拢鄂尔泰，但是鄂尔泰以：“皇子宣毓德春花，不可交结外臣”拒绝了。
这个事情给雍正留下深刻印象，在其登基后并不记恨此事，反而认为鄂尔泰是明辨大是大非之人，可以委以重任。
雍正元年（1723）正月，鄂尔泰被任命为云南乡试副主考，同年五月，被越级提拔为江苏布政使司，成为地方大员。
雍正对西南事宜尤为重视，雍正三年九月又晋升鄂尔泰为广西巡抚，后改封为云南巡抚，管理云贵总督事，雍正四年正式授予云贵总督，节制广西，委以改土归流重任，对于鄂尔泰，康熙帝曾言：“卿，朕奇臣也!此天以卿赐朕也。”
正是对于鄂尔泰的正确使用，才保证了改土归流的顺利实施，鄂尔泰也成为雍正帝三大心腹之一。
至于改土归流的原因的话，有很多，首先是政治原因。
怎么说呢，从1644 年清军入关到雍正帝执掌政权，在这以将近 80 年的时间，清政权也从襁褓中的婴儿渐渐成长为青壮年。
清朝初年，满族刚刚立足中原，各地反清势力风起云涌，清政权的执政重心放到了平剿起义军和防止南明政权死灰复燃上，无暇顾及土司事宜。
康熙帝在位61 年的励精图治，进一步加强皇权，于康熙十六年（1677年）设立了以南书房为核心的政治制度。
据《清圣祖实录》记载，康熙帝言：“天下大小事务，皆朕一身亲理，无可旁贷。若将要务分任于人，则断不可行”，他一方面限制满洲贵族的权力，加强皇权，剥夺了各旗王公具有干预旗务的权力，废除“军功勋旧诸王”统兵征伐的传统，削弱议政王大臣会议的政治影响力，树立皇权权威。
此后康熙高瞻远瞩，认为“藩镇久握重兵，势成尾大，非国家利”，平定三番，极大巩固了清政权的执政地位，同时起到了树立康熙帝的威严，笼络了人心，凝聚力量的作用。
于是在康熙二十二年（1683 年），康熙命施琅为福建水师提督，打败郑氏家族，一举收复了台湾，设立了台湾府，加强了对台湾的管辖权。
同时面对沙俄对我国北部边陲的不断侵扰，康熙对黑龙江地区的俄国据点雅克萨采取了有力的军事行动，雅克萨之战的胜利捍卫了东北边疆一百五十多年的和平稳定。
对蒙古葛尔丹部，康熙采取坚决打击的策略，亲征葛尔丹，平定了准噶尔贵族叛乱，有效的维护了祖国统一、反对民族分裂，安定了祖国西北部疆域。
为有效管理西藏，康熙首先承继顺治帝册封达赖政策，面对占据西藏北部的准噶尔汗国军队，康熙于 1718年至 1720 年（康熙五十七年至康熙五十九年）间派兵入藏，击败准噶尔汗国军队。
此后，清朝又分兵驻藏，并任命官吏协助达赖班禅分理前后藏相关事务，稳定了西藏局势，使其处于中央有效控制之下。
康熙一朝，使清政权统治进入全盛时期，这为雍正帝实施大规模的改土归流奠定了坚实的政治基础，雍正帝开始将治理国家的注意力投入到土司盘踞的祖国西南方。
土司积弊由来已久，到雍正时期，土司制度已带有浓厚的地方割据性质，大的土司领地比贵族公侯属地都要多几倍，各个土司在其势力范围俨然一个个的独立王国，土司经常对中央的号令视若罔闻，中央对土司辖地失去控制权，正常的国家职能得不到发挥，极大的削弱国家的统一性。
雍正帝认识到处理土司问题，不能再像以前朝代那样，“头痛医头脚痛医脚”，指标不至本，大规模、有序性处理土司问题已迫在眉睫，加强中央政府对西南的绝对控制权。
还有就是经济原因，因为土司制度代表的封建领主经济，农奴完全依附与土司，被牢牢的束缚在土地上，而土司辖区内的一切资源均属于土司所有并且世代承袭，土司管辖区域是封建农奴社会形式，这一经济制度逐渐走向其衰落期，它严重阻碍了封建经济的发展，被社会主流的地主经济所不容。
地主对农民的剥削主要体现在以货币地租为主，这需要能够自由买卖的土地和具有人身自由的佃农，所以代表封建地主利益的清政权需要推行改土归流，来瓦解落后的领主经济制度，建立新的地主经济制度。
广西商品经济随着社会经济的发展而形成一定规模，这也冲击着封建领主经济。
在很多州县都出现了具有当地特色的圩市，例如平乐、梧州、贵县、大新县的圩市比较有名，这些圩市在当地区域有一定的知名度，并且成为当地的货物集散中心，但是土司制度的存在，阻碍了区域间的经济交往，影响了商品货物的有序流通，使当地经济停滞不前。
以及社会原因，土司与土民的矛盾日益尖锐逐渐成为社会的主要矛盾，这个矛盾构成了是实施改土归流的重要社会原因。
土司肆虐子民，对所属百姓进行超经济强制和沉重的剥削，土司所作所为令人发指，可以“取其牛马，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言”，在广西，土司对土民的态度往往是“视土民若奴隶，遇事恣意诛求”，。
更有甚者捉人“割做太监”。雍正帝曾言：“向来云贵川广以及楚省各土司，僻在边隅，肆为不法，扰害地方，剽夺行旅，且彼此互相仇杀，争夺不休，而于所辖苗蛮尤复任意残害，草菅人命，罪恶多端，不可悉数。”
土司之间为争夺地盘而仇杀纷争时有发生，据记载，广西恩成土司岑钦在抢夺田州土地时，残忍杀害土民 50 余家，后岑钦联合泗城土司岑应攻占田州，杀戮百姓 26300 余人，泗城与上林土司的仇杀长达数十年，使土司地区人民流离失所，损害了当地土民的财产安全，威胁着土民的人身安全。
面对土司肆意妄为，草菅人命，当地土民为了改变自己的地位，也与当地土司进行激烈的反抗斗争，顺治五年，陀陵县人周仲率千余人起义，使当地土司仓皇逃亡他境，康熙六十一年，罗文刚率众起义，杀富济贫，致使“官吏莫敢拘捕”；到雍正初年，上林县樊匡科、樊李王举旗起义，沉重打击了腐朽的土司制度，这些反抗斗争也使统治者认识到土官制度若不废除，西南地区无法进行有效管理，土民难有安宁之日。
最后是文化原因，要知道实施改土归流能够到达“以汉化夷”的目的，这样便于更好的控制祖国西南方各民族，维护祖国统一，雍正帝曾强调对待西南民族须“化其顽梗，期其善良”。
清代人口流动性较大，流入广西的人口主要为一是平民，二是流放发配人员。
据记载，广西多矿场，很多广东人“承开报采，纷然接踵”；仅南丹一处，在雍正年间就有十万余人在此开采。
广西历来作为安置犯人的重要地区，其各府储备粮食时多设有“军流遣犯口粮”，庆远府为 1007 石，桂林约 700 石。
大量外来移民涌入广西，使当地人口分布情况发生变化，在一些地方汉族人口成为主体，这潜移默化的改变着当地居民的思 想意识，使逐渐形成忠于君主的观念。
这种君尊臣卑的观念，是边疆少数民族对汉封建文化的认同，这种认同感使土司制度逐渐失去思 想基础，推动改土归流的实施。
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